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从城市规划的“缺陷”与“误区”说开去
来源:南昌市城乡规划局 日期:2018-02-26 14:29:51 浏览次数: 作者:本站编辑 [字体:          



城市规划是关于理想未来的学科,却实实在在、时时刻刻与矛盾冲突的现实打交道;城市规划以未来美好蓝图引入入胜,却无时不面对和接受不尽人意和令人心痛的现实社会。于是理想与现实、理性与浪漫两种冲突与选择便构成执着表达和追求未来的现实的城市规划。因而,在令人疾首和无奈的现实矛盾冲突中便有了“城市规划是一门遗憾的事业”之感叹,进而逐步使人们逐步认识到美好的城市未来是由一个个原本并不美好的现实,通过执着的人们执着改造并付出巨大代价且鲜为人知默默奉献和牺牲后走向美好的。但正因为城市规划在不断超越遗憾和缺陷,所以城市留给现实规划人的永远只是减少遗憾和缺陷的瞬间欣慰过程,那怕多数情况下根本就无法感受和欣赏也无怨无悔;正因为城市规划的这种“缺陷美”和不满现状缺陷并为之抗争和努力的精神却体现了人类对美好未来的永恒追求和不屈奋斗。从此意义上讲,城市规划体现了人类不断追求和改善城市生活质量,实现人类自我价值目标的美好事业,是“悲剧性的喜剧事业”。
    一、城市规划“失败”论
  城市发展和建设活动及市场经济如果失去政府宏观调控必然会由于其先天的缺陷带来种种弊端,甚至严重的的破坏性建设。而这种看似杞人忧天的结果最终只会要加倍偿还发展失误和市场缺陷,而为了弥补坏性建设和市场缺陷客观上需要政府通过介入、干预城市建设活动来弥补市场缺陷。但是,人们总是希望政府所做的用来弥补市场经济缺陷的政府行政职能本身并不是完美无缺的。在现实的经济运动中,人们期望政府能够办好市场办不好的事情,结果却发现政府不仅不能拯救市场的失灵,反而降低了社会效益。这种现象西方经济学家称之为“政府失败”。而在城市发展和建设活动中,作为政府宏观调控手段之一的城市规划同样具有想弥补在市场缺陷条件下城市建设性破坏的缺陷而城市规划职能本身却并不完美的缺陷和遗憾,结果城市规划不仅不能补救破坏性建设与开发给城市可持续发展带来的种种恶果,有时,反而充当了违法建设和破坏性建设的合法保护伞,使不合法开发建设行为通过“不择手段”迫使规划许可而合法化则更是害之有害,这种现象也可称为“规划失败”。
    从现实的城市规划效果看,“城市规划失败”现象有许多层面,这里不可能一一涉及,仅重点剖析一下城市规划政策的偏差与失误。所谓城市规划政策就是城市规划部门为实现一定时期的任务,为调整各种利益关系而规定的行为规范和行动准则,具有三大功能。一是导向功能,即对人们的城市规划行为和城市规划事物的发展方向具有引导作用;二是协调功能,即协调城市规划及城市发展过程中各种利益主体的关系;三是控制功能,即通过城市规划政策对人们的城市规划行为和城市发展的制约,以实现对整个城市社会、经济和环境的控制。正是由于城市规划政策在实施城市规划和城市发展中的特殊和重大决定性要件和作用,因此,政府制定好的城市规划政策是较好实施城市规划和确保城市可持续发展的关键,具有决定的作用。然而对我国而言,
    由于城市规划长期停留在图纸和纯技术表现层面,对城市规划实施政策研究处于几乎空白状态,不仅如此,甚至在规划界至今也尚未完全意识到也更未形成共识。而从现实规划“实施难”来看,就规划而言重要的并不是图面功夫,而更应该提倡和学会制定科学有效的落实图面的城市规划实施和调控政策。城市规划者要学会将规划的技术图纸和语言较准确地转译为政策措施和行政语言,因为,如果没有从技术规划到政策规划的转化与提升,就不可能真正得到领导和公共的理解支持和实施规划,这是实现规划的前提和动力要素如果城市规划不跨越这条致命的规划鸿沟并有实质性突破和进展却仍停留在现行的表层技术上的微小改良的话,那么中国的城市规划将难以摆脱危状而难负“盛名”。
    城市规划作为政府的一种行政行为,在我国这样一个法制尚需健全,法律意识谈薄的特殊背景下,没有有效的规划行政政策和措施作保障显然会苍白无力。城市规划必须要加强研究现行的“行政规则”,面对错综复杂的规划冲突,“规划少一些艺术表现,多一些深层行政政策措施”应该能够让规划同仁形成共识并有所省醒了。我国的城市规划太需要深入研究转型期宏观规划政策和措施了,否则,光靠传统的“几班斧”和“硬技术”在当今复杂多变的市场经济中是绝不可能具有驾驭并取胜把握的。如果真要有什么异化的话,那么,也只可能是不幸中的万幸,是个人随机意向与规划瞬间短期目标在某一点上偶然的不谋而合,而绝非是规划整体地位和命运的改观。

    那么,什么是好的政策呢?所谓好政策是指这样一种立法或政府行为:一方面它带给社会中一部分人的额外满足大于那些为了支持这种立法或行为而作出牺牲的人所付出的代价;另一方面,由于一项政策的实施,是以放弃若干其他同类政策为代价的,因此,与其他具有同类特点的政策相比,这种政策所带来的净收益最大。坏政策的含义刚好与之相反。政府的政策之所以发生偏差,以至出现坏政策,原因主要有两个:一是由于政策改变某种体制或政策的代价与人们预计从这种改变中得到的好处相比太高了,因而人们不愿或实际上不能改变这种体制或政策。特别是在这种政策的改变所带来的长期效果比较好,但短期效果不太大而代价却很高时,如城市长远可持续发展目标和环境保护等问题带有现实普遍性,这里往往以牺牲长远取短期效果为多。二是由于某个地方出了毛病,体制或政策的运转没有起到应有的作用,而变得只有利于某些特殊利益集团,这些集团一方面利用权利来寻求自身利益的极大化,损害公众利益。如城市规划实施和城市发展中的矛盾冲突实质上都是利益的纷争导致,而绝不是简单的技术问题,即损公济私。如用地性质随意更改、城市结构无休止无序破坏、建设项目随心所欲破坏规划“吃点菜”、侵占绿地、污染环境、压缩间距、少报多建、停车位不足、程序违法(先建后报、不报也建)、旧城改造超大容量(由低层高密度变高层高密度)、市政配套不到位、公共设施或短斤少两或能赖就赖,各类违法违章项目打着各种晃子和光面堂皇的招术使其利益合法化等等现象和手段的目的只有一个,就是要以最小的个人(经济人)投入,借用各种“权力”和“不择手段”以实现自我价值的最大化,而城市规划既是最好的突破口,又是可悲的代人受过的牺牲品。甚至可以斗胆一言,任何一个违反城市规划的事件背后都有强大的政治和利益关系网络支撑,而相对这种强大的有形与无形力量城市规划部门的力量显然是十分不堪一击的,何况城市规划自身切实还有许多让人易抓的不足或毛病呢?若看不到这一点,就不可能真正认知当今中国城市规划为何那么易受“伤害”的深层本质。
    另一方面,这些唯利经济人还利用其特殊地位,给人们造成一种掩盖实质的易蒙骗群众的假象,似乎他们是为国家、集团谋福利,公众却因为信息不灵而无法识别这种欺骗行为。如城市发展和建设中常见的看似正常却包含许多不合法理、不公平,却合乎“情”的所谓为发展经济、招商引资而宣扬的“特事特办、急事急办、先上车(建设)后买票(后补办合法手续,有的甚至根本不知晓其一开始就是否合法,能否补办手续,有的也根本不来办手续)”等等口号和办法。会议纪要代替法律规定程序和法定审批手续等等司空见惯的城市建设行为和项目办理的作法谁也不曾或者说未敢怀疑过其以发展经济为名而明显违法行为所带来的种种问题和隐患,更没有人真正想过或想过却不愿多事但这却是既违反法制原则又违反市场公平原则的种种作法的不良后果!而这些所谓“重点工程”、“大事特事急事”为何可以享受特权而随意破坏法定程序和突破并无视城市规划而受指责的反而是坚持依法办事维持规划公平性和严肃性的城市规划部门呢?这实在让人“看不懂”!但很明显这些“特权项目”大都有“来头”,往往也大都通过所谓“合法的”违规操作取得不合法行为的“合法性”,其也却往往是违反城市规划的“大户”和“严重户”,不信,可以随机抽样调查一试!虽然,了解、认识和剖析以上“阴面”也许对改变现状毫无帮助,但至少可以让规划者自身对看清决定“规划失败”之深层体制(行政、法制和经济)和机制原因是有益的,或者,或多或少可以减轻一点有责任心的规划工作者的自责也就足够了,但这绝非逃避自身应付的责任。由此看来,也更加证实了城市规划的本质是以技术的表象反映着整个社会的政治和经济利益关系,并是由政治和经济最终所决定的结果而已。
    因此,城市规划如果不研究社会政治和经济政策,并从政策的角度为出发点研究、制定和实施规划的话,那么,城市规划将永远无法摆脱“失败”的命运。诚然,美好的理想的未来城市规划蓝图本身并无过错,但理想规划若没有深层次的符合中国国情的规划政策措施得以深化和保障而形同虚设则是当今中国城市规划“失败”的最大缺陷和失误。“规划失败”并不可怕,可怕的倒是城市规划行业长期不思改革、缺乏创新却又孤花自赏、牢骚满腹之现状实在令人担忧,长此以往城市规划最终将会在众人责难中失去方向而“自取失败”。当然,城市规划的失败还表现在规划决策的低效率、规划机构工作的低效率和规划办事手段低水平等等方面,这些自然都要从整个社会、经济和政治的外部背景和环境中寻找深层客观原因,但不管怎样,就规划本身而言,有为才有位,有位必有为的道理却是值得我们规划工作者深思和动作的。
    二、城市规划“失灵”论
  所谓市场失灵,是指由于内部功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场信息机制在资源配置的某些领域运作不灵。城市规划作为城市政府宏观调控的手段之一,其干预市场的目的在于修正市场的失败,避免因各种开发行为中单纯追求经济效益而损害了公共利益或带来消极的外部效应,提供市场所不能提供的公共物品,遏制市场不公平竞争和由于市场投机性带来的城市资源配置的失误。
    由于市场机制达到最优状态的前提条件在现实的经济运动中难以满足,市场在许多领域都会失灵。在城市规划规划实施和城市发展建设中,这种失灵是极常见,也是城市规划难以按理想目标实施的最大障碍和根本原因之一。因为市场经济中环境中“经济人”在经济活动中,个人所追求的唯一目的是其自身利益的最优化,换句话说,“经济人”主观上既不考虑社会利益,也不考虑自身非经济利益。由于市场经济本身先天功能缺陷和我国处于特殊的体制转型期,一方面法制不健全,另一方面执法不严,许多方面实质上仍以权代法,以人治为主,这种市场的缺陷和“法”无定“法”的双重作用下的随机或随意因人而决策的“灰色”环境中,城市规划要想按理想图式去实施显然是难以实现的,加之,城市规划本身法律地位并不高,制定和修改规划权都在政府手里,政府既当裁判员,又当运动员,说到底,对本届政府“有利”就用,反之就可能因人而异,随意修改(但又往往不按法定程序办),而城市规划部门却夹在其中两头受气。因为规划部门既是政府的部门有下级服从上级的行政组织法律约束,却又要承担职能赋予的维护“公平”和公共利益、长远利益和整体利益的天职,加之“经济人”无孔不入的对城市规划全方位的狂轰乱炸,多重压力和制约而又缺乏保护和保障的城市规划其调控失灵则是情理之中的事,暂且还不说能否保住自己的头顶“乌纱”。这是现实的任何人无法回避的事实却又必须作出实实再再的现实选择,这绝非耸人听闻!这就是当今城市规划的实事求是的客观反映和现实写照。倘若不敢承认这种现状就不可能找到当今城市规划“失灵”的症结所在。
    就目前而言,我国城市规划“失灵”主要表现在以下方面:
   (1)宏观失灵。从市场经济角度宏观失灵表现为市场总供求关系发生以超额供给或超额需求为特征的宏观经济总量失衡。而在城市规划领域宏观失灵表现为城市发展总资源配置超越或突破规划总体目标或控制而出现城市发展战略失误、城市功能紊乱、城市发展方向失控、城市结构失调及城市生态及环境受到致命破坏等方面,从而致使城市可持续发展的根基动摇,引发系列严重的“城市病”和“城市问题”。城市规划宏观失灵是当今及今后我国城市规划和城市发展中的首要重中之中的大问题,而现实的城市规划却又最易“本末倒置”勿视城市规划的宏观调控作用,且城市规划部门的着力点也往往没有放在宏观调整作用上,而是整天热忠忙于“也很重要”的日常琐事并在不知不觉的“微观个案”审批中丧失了城市规划的有机整体方向性和宏观调控性。这种只见树木,不见森林,只见微观建筑个案,不见宏观规划整体的见怪不怪的传统误区,也是当今我国城市规划管理中的最大不到位和错位的又一根本原因。以宏观为主的城市规划“宏观失控、微观失灵”着实让人费解,要不就是习惯成自然。看来,原本宏观的城市规划管理实际却变成了以“个案”微观建筑管理为主的习俗必须到改一改的时候了,否则,城市规划是很难担当其应有重责的。
   (2)公共性失灵。公共性失灵表现为在诸如市政建设、生态环境、教育和医疗保健等公共部门或准公共部门的产品,不能像面包、电冰箱等和私用产品那样,在市场上被自发有效地生产出来。这是因为公共物品消费具有非竞争性和非排他性的特点和缘故,也就是说,一个人使用公共物品并不减少另一个人对它的使用,可见,在公共物品和准公共物品领域,市场的自由选择是行不通的,市场机制在这里无法实现社会资源的最优配置,必须通过政府宏观调控,方可能保证其公平和公共性。城市规划工作从本质和整体而言就是保障城市公共物品实施的有力杠杆和手段,当然要做到这一点其实施机制和制约环境却又十分复杂和艰难的,而此方面又恰恰是城市规划最重要却又是最薄弱处和短处。无论从工作体制、机制和法制上,还是从工作方法、技巧和应变能力上都与复杂多变的市场利益分配机制相比都相差甚远,因而城市规划实施中公共利益和公共设施失灵有其深层的经济和政治根源和原因,而绝非城市规划所想象的仅几项技术指标控制和图形技术那么简单。
   (3)外部性失灵。外部性失灵表现为当某些市场主体的活动给外部带来经济损失时,通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置社会资源的目的。外部性的存在是市场失灵的一个重要表现,它导出了政府干预市场的必要性。当外部性经济问题引起市场配置资源低效率或失效时,政府可以通过某些行为直接进行管制或运用市场规律将外部性经济问题内部化,政府通过市场的失效作出强制性的纠正,城市规划作用就是要最大可能减少外部经济性的负效果。城市规划与城市发展中的外部性失灵表现 有诸多方面,但诸如环境污染,使社会为此付出了数倍甚至无法换回的代价;房地产商为了追求最大利润拼命拔高容积率,生存生理需要的最小日照间距都难以保证。此外,降低绿地率,从而影响日照、通风和消防安全及公共设施配套和实际整体居住质量,造成群众集访引起社会矛盾激化,影响社会稳定,降低了整个社会效益等等现象和行为都已经由表象的技术问题上升为社会冲突,并且近几年来,城市规划的行政诉讼和信访事件的频频发生已成为倍受社会和行政领导的关注的热点和重点。但究其原因就是城市建设行为的“外部性”问题,是开发商为自身利益目的而给他人和部门带来麻烦和损害的现象,其本质是私欲的诱惑和损公肥私的结果。如果城市规划不能尽最大可能减小城市开发建设活动的外部负效应,那么其管理与调控失灵将又会造成建设性失误和资源配置的不公性,并造成城市发展的整体功能缺陷和城市社会矛盾的激化。
    三、城市规划“角色尴尬”论
  在复杂的社会系统中,任何一种职业或部门都扮演着不同的角色,而正是这些形形色色的不同角色构成了纷繁复杂的社会系统。城市规划无论作为一门学科或一种职业都有应有的恰当的角色定位。然而对城市规划的角色定位一直有偏差,甚至错位。规划职业教育有些过于跨大和美化城市规划的地位与作用,以至于回到现实的困难重重的复杂社会中却并看不出或体验到原先想象的位置和美好,有时甚至倍觉规划作用十分弱小和有限;美好的愿望与现实的角色巨大仅差更易让人产生失望和悲叹。
    想要“导演”未来城市发展,现实却无法着力,甚至处处碰壁;想要大展规划实施宏图,现实却反差巨大,甚至前途迷扑;相要以技术的规划补救复杂的社会缺陷,维护社会公平,现实却阻力重重,甚至自身难保……看来,城市规划的社会角色是十分复杂和矛盾的,并不像教科书上说得那么单纯和易解。市场失灵的情况决定了政府介入、干预经济活动的必要性。但是在社会主义市场经济条件下,市场对资源配置始终起着基础性作用,市场在社会主义经济活动中处于主导地位,政府对经济活动的介入和干预,只是辅助性的、补助性的,政府在市场经济中的经济角色,是由弥补市场的缺陷或不足决定的。调控作为一种政府行为必须要有方向和目标。方向是目标的概略规定,目标是方向的精确定位。
    城市规划调控首先要解决调控的方向问题,这里涉及到城市规划角色定位中的微妙关系,即“角色尴尬”,这是一种角色两难的关系。城市规划的“角色尴尬”源于中观的角色定位。作为微观的市场主体,企业(开发商或单位)可以毫无顾虑地追求利益最大化,并可以毫不隐讳地承认自私自利动机的存在。而作为寻找和表现公共利益则是城市规划的主要职责,但在利益多元化的市场关系中,由于存在许多不同利益集团,寻找一个共同的利益并达成共识并非易事。但一般而言,政府寻找公共利益采用政治手段,而且根据所找的公共利益制订有关政策,即把公共利益转化为政策。而我国现状城市规划目标失控、失败和失效最大的原因莫过于我国的城市规划仅停留在既单纯且又十分简化的技术层面。城市规划成果的深度十分浅显,依据严重不足,大多均停留在感性的自描层面,且几乎清一色程式化、形式化、雷同化,更有甚者天下规划一大抄,稍作包装拚贴填空就可获得丰厚经济回报,加之,外行看热闹还给予高度褒奖,有的规划成果连最起码的现状和规划概念都没有弄清,就随意在地形图随意构思自我表现,甚至把规划当艺术创作来搞。殊不知这些不负责任的规划是利还害?是有好或是坏?是引导或是误导?试想,此类规划根本无从谈起指导规划实施,不仅加此,反而增加了规划操作难度,使不合法利益通过规划而合法化。
    因此,如果硬要把希望寄托在用现行的规划成果来调控政治和经济多元化的现实复杂社会利益关系,那将会大错特错!而当今我国的城市规划的最大弊端即就是跳不出技术规划的束缚和樊篱,不能将技术的规划转化为规划实施政策和行政措施。没有从图式技术到实施政策的转化和切实对接就不能有效实施规划的基础,这一点现行的规划管理和编制又都是滞后并与社会需求格格不入并亟需大大改革和提升的。不了解中国现行的行政体制和政治经济关系决定一切的国情,不多从现行规划模式的不足去寻找对策和加大改革与创新步伐和力度,任何妄想用技术的规划来充当救世主的角色既不现实,也无法自存,更谈不上担当维护城市公平之职了。正是由于以往过分渲染规划的无限美好性,过高估计规划的位置,认为规划具有无限的作用,这是一个先天的认识误区!故而一旦受挫就茫然不知所措,毫无心理准备和承受力。有限的现实职能与无限的希望之间的矛盾与困惑必然导致规划定位处于十分尴尬的境地。当然,人们追求完善和无限美好未来本无可厚非,并且这种愿望随着社会物质水平和文明的进步会越来越高,城市规划只能也必须适应这种也许认为是无情而苛刻的现实,并尽最大可能发挥自身的正面积极的作用,让城市规划在现人看来甚至误解为是一门“遗憾事业”的工作在通过自身主观努力并不断满足人们的美好未来中得到不断完善和提高。那么,城市规划所做的充其量也只是最大可能为城市发展减少点遗憾,少留点遗憾,也就是以自慰了,这绝非贬低规划的地位与作用!如果规划工作者自身不能清醒地看到这一点却仍要一意孤行,继续沿袭根深蒂固的教条而自高自大,试图以简单的图形模式来限定极端复杂的社会系统的话,那才是最可悲的。
    从城市规划的现状和市场经济的客观要求看,城市规划至少从理论和实践上要担当以下角色:
    1、调控人角色。无论从现实客观看,城市规划对城市建设和城市资源配置的调控作用是明显的,虽然其调控作用现状仍不尽人意。调控人角色的职责是对城市宏观发展方向和战略进行调控。就城市规划而言有两大调控目标:一是城市宏观发展持续、稳定、协调与平衡;二是城市宏观结构与功能调整与优化。社会资源配置和有效利用,是通过三个层次来实现的,即宏观、中观和微观层次。在社会主义市场经济下,城市规划作为调控人的角色主要属于社会大体系中观层面的宏观方面,主要体现在城市宏观发展的目标、方向、规模和结构上的整体优化调配。当然,微观层次也并不是无所谓,只是相比较各有所侧重罢了。但就其实质而言,城市规划的宏观调控人角色就是最大限度地维护和保障城市宏观整体公共目标的最大实现。
    2、公益人角色。履行公益人角色的职责一是实现并维护一定的公共目标;二是鼓励和保护有益的外部效益,预防和制止有害的外部效应,实现在目标的条件是通过规划制定奖励和处罚措施,趋利避害。
    3、管理人角色。管理人职责是对一切城市建设和开发活动进行的某些限制和规定。城市规划管制的内容有以下:一是防止规划宏观失控,保证城市可持续发展;二是防止违法违章建设活动;三是保障市民的(公共)权利和利益。通过城市规划的有关法律法规、地方规章、行政规定、技术规范等限制“私利”,保护城市市民最基本公共权利。如总体规划管理定性管方向、控制规划定量管公共配套指标、修建详规定位管视型空间环境等等都是试图通过不同规定从不同层面上最大可能地保障城市可持续规划目标的实施。
    4、仲裁人角色。仲裁人角色的职责是超越于各个经济主体之上协调、处理城市规划建设活动主体间的利益冲突。城市规划只所以充当仲裁人角色,是因为城市规划无自身既得利益。城市规划可以说是一项以各专业的价值观探求公共利益,从中确定城市规划准则和目标的公益事业。从此意义上讲,城市规划在多元利益冲突的平衡、协调、讨价还价面前由于受“真实能力”的限制确实难以做人,是一个极难“摆平”的“角色”,但又必须无愧于职业天职去明确面对和选择,并尽最大可能作出公正裁定。尤其在维护公共利益、公共资源、整体利益、长远利益方面更是阻力重重,有时更是举步艰难。然而,在现实的城市规划实施建设中,仲裁的角色占据了城市规划日常事务的绝大部分时间和精力,
    事实上城市规划目标和宏伟理想的每一步实施实际上是在无休止的利益讨价还价和左右为难中不断修正、完善、取舍、优化和强制中逐步得以有限的裁定和实现的。“城市规划角色尴尬”对城市规划作用和调控的水平发挥确实有着深刻的影响,制约着城市规划者积极性和创造力的发挥,影响了城市规划在公众中的形象和可信度,而最关键最重要的是左右城市规划的“看不见的手”和客观期望值的“虚高性”与现实城市规划角色的巨大仅差造成了城市规划的地位和作为难以得到领导和公众的理解和认同,即使有些改变,而多数时尤仅停留在口头宣传上,流于某种形势需要。
  正因为转型期的中国城市规划面临众多理论和实践的“缺陷”与“误区”,或许这些“缺陷”和“误区”许多来自外部的决定力量。但我国改革开放二十多年的大好形势下而我们的城市规划却改革步伐滞缓所带来的众多被动、缺陷、矛盾和严重不适,难道仍还应无动于衷吗?本该超前的城市规划长期落后于整个社会改革和创新却总是只埋怨社会的不“公正”,能得到社会的怜悯和理解吗?答案是显而易见的。没有职业的危机感和忧患意识,不敢不断否定自我并超越自我,那才是最可悲的。中国的城市规划太需要对过去的种种不适应和困境进行认真反省、检讨、批判并作一次大胆自我否定了,并迅速打破固有、僵化、沉闷和不思改革、固步自封与时代格格不入的氛围,大胆创新,乘时代改革东风,开创我国城市规划崭新局面方为其唯一而正确的必然选择。